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PPP项目物有所值评价需满足的9个重大合规性要点

来源:上海房屋买卖合同纠纷律师 发布于:2017-1-14 17:15:11 点击量:

上海房产纠纷律师,一、物有所值评价实施主体的合规性

物有所值评价实施主体的合规性,意即由谁来开展物有所值评价是合规的?根据财政部于2015年12月18日发布的《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》(财金〔2015〕167号)第七条的规定:"财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用第三方专业机构和专家力量。"以及第十条的规定:"开展物有所值定量评价时,项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,明确定量评价内容、测算指标和方法,以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。"

因此,符合合规性要求的物有所值评价主体,有以下几类:

第一类:项目本级财政部门会同项目行业主管部门来实施该PPP项目的物有所值评价。

第二类:项目本级PPP中心会同项目行业主管部门来实施该PPP项目的物有所值评价。

第三类:项目本级财政部门会同项目行业主管部门委托第三方专业机构来实施该PPP项目的物有所值评价,但第三方专业机构是受托人,并非实施主体。

第四类:项目本级PPP中心会同项目行业主管部门委托第三方专业机构来实施该PPP项目的物有所值评价,但第三方专业机构也非实施主体。

除此四类之外,均不符合合规性的要求,尤其是由第三方专业机构单独出具的物有所值评价,更不可取。

二、委托第三方专业机构方式的合规性

如果项目本级财政部门(或PPP中心)以及会同的行业主管部门拟委托第三方专业机构实施物有所值评价的,如何委托,才合规呢?我们知道,委托方式有直接委托、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购、协议供货等8种方式,具体用哪一种方式去委托第三方专业机构,需要根据具体的PPP项目特点予以适用。


因项目本级财政部门(或PPP中心)以及会同的行业主管部门委托第三方专业机构实施物有所值评价,其委托行为属于《中华人民共和国政府采购法》规定的政府采购服务行为,因此,项目本级财政部门(或PPP中心)以及会同的行业主管部门委托第三方专业机构实施物有所值评价的,必须遵守政府采购法律法规的相关要求,而且须遵守PPP项目当地政府集中采购目录和采购限额标准的规定。

三、物有所值评价开展时间的合规性

PPP项目的物有所值评价,不是想什么时候开展就开展,想什么时候不开展就不开展的。尤其是,物有所值评价不能以"补程序",倒签时间等方式予以实施。那么,PPP项目的物有所值评价,具体该在什么时候开展呢?

根据财政部发布的《政府和社会资本合作项目操作流程图》,物有所值评价应该是在PPP项目的识别阶段开展,而不应该是在PPP实施方案编制或审批阶段开展,更不能在PPP项目合同签订后才开展。因为根据财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》第六条的规定:"应统筹定性评价和定量评价结论,做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为'通过'和'未通过'。'通过'的项目,可进行财政承受能力论证;'未通过'的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。"因此,PPP项目的物有所值评价时间,必须在PPP项目的财政承受能力论证之前,当然,更是在PPP项目实施方案报请政府批准之前。否则,其合规性成问题。

四、物有所值评价基础资料的合规性

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)规定,按是否属于新建的标准,可以将PPP项目分为三类项目:第一类是新建类PPP项目(一般采取BOT、BOOT、BOO等方式实施);第二类是改建类PPP项目(一般采取ROT方式实施);第三类是存量类PPP项目(一般采取TOT方式实施)。

第一类:新建类PPP项目。开展此类PPP项目物有所值评价,至少须具备如下5项资料:

1. PPP项目的可行性研究报告或预可行性研究报告。此为证明该PPP项目从经济等方面上具有可行性。对此,我们需要特别注意,很多PPP项目,并未开展可行性研究报告的编制工作。

2. PPP项目的设计文件。设计有可能是概念设计、初步设计(技术设计)或施工图设计。如果有施工图设计最好,次之也需要初步设计(技术设计),但仅有概念设计不太合适。

3. PPP项目实施方案(初步),这里需要注意,是初步实施方案,不是报审稿的实施方案。

4. PPP项目产出说明,也即此PPP项目建成以后,它的产出是什么,以及产出的质,产出的量等。比如市政道路,修建完成后,道路的长度、道路的宽度、道路的设计使用年限、道路的绿化、道路的照明等情况。

5. PPP项目的风险识别和分配情况。即按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。另外,原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

第二类:改建类PPP项目。开展此类PPP项目物有所值评价,需要具备的资料与新建类PPP项目的资料类型基本相同。

第三类:存量类PPP项目。开展此类PPP项目物有所值评价,至少须具备如下4项资料:

1. 存量公共资产的历史资料。此类历史资料较多,包括财务报表资料、固定资产清单资料、资产评估报告资料、产权证书资料、项目员工资料等。

2. PPP项目实施方案(初步)。

3. PPP项目产出说明。

4. PPP项目的风险识别和分配情况。

五、物有所值定性评价指标的合规性

物有所值评价,主要从定性评价与定量评价两方面予以开展。但是在开展定性评价时,对于定性评价的指标,以及相应的权重,并不能随意设置,且有着严格的合规性要求。

根据财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》,PPP项目物有所值有6项基本评价指标及6项补充评价指标,6项基本评价指标分别为:1、全生命周期整合程度;2、风险识别与分配;3、绩效导向与鼓励创新;4、潜在竞争程度;5、政府机构能力;6、可融资性。这6项指标必不可少,少一项不行,多一项也不行。 6项补充评价指标为:1、项目规模大小;2、预期使用寿命长短;3、主要固定资产种类;4、全生命周期成本测算准确性;5、运营收入增长潜力;6、行业示范性。但是,对于此6项评价指标,并非必不可少,也并非必须要用此6项评价指标。因为根据财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》第十八条的规定:项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,可根据具体情况设置补充评价指标。

六、物有所值定性评价专家组成的合规性

PPP项目的物有所值的定性评价,因其相对于定量评价的主观性,需要专家根据前述指标、权重、打分等来予以综合评定,那么,如何组建PPP项目的物有所值定性评价的专家,才符合合规性的要求呢?

专家所属行业范围的合规性要求。开展PPP项目物有所值定性评价的专家,必须要从规定的行业范围内选择,这些行业范围至少包含5大项:

1、财政、资产评估、会计、金融等经济方面的专家;2、行业;3、工程技术;4、项目管理;5、法律。这样的规定是因为PPP项目的复杂性,基本上没有单独某一个人或某一个行业的人,能全面掌握PPP项目。在专业化分工的今天,让专业的人做专业的事,已经是一种常识。而且,PPP项目基本上均会涉及到财政、金融、会计、工程、法律、项目管理等方面的知识,所以需要这方面的专家参与。

七、物有所值定性评价程序的合规性

在PPP项目的物有所值定性评价中,需要遵循评价程序的合规性。具体如下:

第一步,整理定性评价资料。PPP项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,须按照本文前述对于PPP项目的三大分类:新建类、改建类、存量类PPP项目,准备不同的评价资料,以供专家予以评价。

第二步,组建定性评价专家组。PPP项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,应按照本文前述对专家的相关合规性要求,组建满足5个行业范围的专家。

第三步,将定性评价资料发给专家组。PPP项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,应提前将定性评价资料交给专家组的每一位专家,让它们提前了解,而不是在会议现场才发放了解。

第四步,召开专家组会议。在召开专家组会议的时候,也有特定的程序合规性要求:

1. 专家之间先进行充分的讨论。此项评价,与评标不完全相同,专家之间可以就该PPP项目,进行充分的交流、发言、讨论,以便大家更深入的了解该PPP项目。

2. 专家各自独立打分。经过充分讨论后,专家之间是独立打分,而不能由专家之间协商讨论打一个统一的分数。

3. 汇总各位专家评分结果。专家各自独立打分完毕后,汇总各位专家的评分结果,按照权重的划分,得出最终的评分结果。

4. 形成专家组意见。一般来说,专家组意见为各位专家的主观评价,综合各位专家对该PPP项目的评价认识而得。需要以文字的形式予以表述。

第五步,做出定性评价结论。定性评价结论不是专家组做出的,专家组只做出评分结果和专家组意见。PPP项目物有所值定性评价结论由PPP项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门做出。且原则上,评分结果在60分(含)以上的,通过定性评价;否则,未通过定性评价。

八、物有所值评价报告内容的合规性

对于PPP项目物有所值评价报告,从形式合规上来说,必须是一份单独的报告,而不是其他某些文件的组成部分。另外,对于内容的合规性,必须满足以下4个合规性要求:

一是PPP项目物有所值评价报告必须包含项目基础信息。项目的基础信息是指主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。但不能将PPP项目实施方案(初步)全文原封不动的粘贴到物有所值评价报告中。

二是PPP项目物有所值评价报告必须包含评价方法。评价方法主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

三是PPP项目物有所值评价报告必须包含评价结论。意即经过物有所值评价后,该PPP项目是否通过物有所值评价,具体表述为:"通过"或"未通过"。

四是PPP项目物有所值评价报告必须包含的附件。这些附件通常包括PPP项目实施方案(初步)、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。当然,并非所有的PPP项目均具备该等资料,不同的PPP项目,资料不同,附件也就不同。

九、物有所值评价报告备案与披露的合规性

PPP项目的物有所值评价报告出具以后,是锁进了办公桌的抽屉,还是应该如何处理呢?

一是备案的合规性要求。根据财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》第三十四条的规定可知:"项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,在物有所值评价结论形成后,完成物有所值评价报告编制工作,报省级财政部门备案,并将报告电子版上传PPP综合信息平台。"

二是披露的合规性要求。根据财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》第三十六条的规定可知:"项目本级财政部门(或PPP中心)应在物有所值评价报告编制完成之日起5个工作日内,将报告的主要信息通过PPP综合信息平台等渠道向社会公开披露,但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。"

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